论“行政依赖症”

  2009-01-22 21:21:27      来源: 《中国行政管理》

  本文认为,“行政依赖症”是我国现代行政心理的一种特质,比较普遍也相当突出。本文正式提出“行政依赖症”这一概念,并作番抛砖引玉的探讨。

 

  一、“行政依赖症”的含义与表现

 

  所谓“行政依赖症”,即人们对行政权力、行政机构、行政公务人员及行政行为的过度的和非分的依赖感,以及与之相应的对自身独立的自我意志、自我组织和自我活动能力等的严重缺乏和极度不自信。该症状表现为依赖行政成为一种习惯,一事当前不管是否需要行政介入和行政手段;在权力结构中唯独重视行政体系,忽视或轻视其它权力机构。“行政依赖症”是一种社会心理、感情、思维模式和行为方式,是不正确不正常的行政认识、行政价值观和行政态度的总和。

 

  “行政依赖症”在我国是比较广泛的一种社会心理,官员有,民众也有;农村存在,城市也存在;在政治、行政事务中盛行,在经济、社会、教育、文化等事务中也盛行。“行政依赖症”的表现形式多种多样,其极端而典型的存在样式主要有:

 

  1生活和工作的独立性低下,严重不自信。只有依赖行政指导或行政力量才能处理事务,否则就不知道做什么和怎么做,就不能独立工作和组织活动。如果得不到上级的行政指示自己就不能制定工作计划,没有上级文件的发动自己就不能开展行政活动,没有领导陪伴自己就不会召集会议,没有行政政策自己就不能自行解决问题等。更有甚者,不但有创新性的工作对上下级要依赖,就是分内的、法定的、常规的事务也难以独立运作独立完成。

 

  2对行政的认同感和归属感。把行政当成家、当作亲人,对自己的机关、同行倍感亲切,有强烈的认同、喜爱、依恋的感觉,时刻给自家添砖加瓦,时刻回击对自家的攻击。回到行政中他们放松、自在、有安全感,敢于诉苦、耍蛮和随心所欲;远离行政则失掉了靠山,会恐慌、失落、头晕、头痛、焦虑、惊悸。他们的生活方式、话语方式、工作思路等都家族化了,习惯于刻板的生活、官腔官样和文牍主义。

 

  3行政至上的崇拜心理与恐惧心理。一些人认为行政权力最大,是终极的真理和价值,持有盲目的行政万能论,认为没有行政授权任何事情都做不得,有了行政靠山任何事情都可做,因此崇拜领导、崇拜权威。另一方面,这类人也常常对行政机构、行政领导深怀畏惧,害怕他们的不满、批评,谨小慎微而不敢触动龙须;一旦得罪了他们就寝食不安,托亲靠友去赔罪道歉;惧怕行政评价和上级的考核,对非行政的批评和事务却置若罔闻。

 

  4向上的权威依赖和向下的科层依赖。不论行政体系内还是行政体系外,很多人对上级行政都有较大的依赖性,常常寻找大权威、“抱粗腿”、要求特殊政策、借用领导权威推进工作。还有一些行政机构或非行政组织,总是热衷于设立下级行政性机构,繁衍自身的科层体系,不断给行政组织创造出“腿和脚”来,似乎不如此机构就不够气派堂皇;若没有下级来承接业务工作就一定难以展开。上下组织的依赖还常表现为官员之间的人身依赖。下级官员视上级官员为长辈、恩人、导师,每天围着领导转来转去,寻找替领导办事、向领导献媚的机会,努力表达自己的忠诚;上级常把下级当作心腹、子弟、跟班,遇事就伸手求助,遭难就紧急调援,自身的职责、问题下级必须责无旁贷,出点子、出文章、出力气,更要出钱。

 

  5方法上、路径上的行政依赖。在很多行政和非行政组织中,行政命令方法为主,而经济、法律、心理、教育等方法却绝少使用;有事就要政府出面,由政府承担,靠国家、等政策成了习惯。各种事务、问题的处理和解决,都依靠行政命令方式,即便某些事务用非行政方法效果更好,也仍然惯性地一令到底;非行政单位的人事、业务、困难也等行政的介入和裁决,即便行政权威极其厌倦也不惮其烦。

 

  6目标、动力、活动上的行政依赖。社会分工要求每种组织都必须有自己独特的目标、动力和活动,但有些组织却发生了异化和蜕变,演变成了准行政机关,靠行政目标来引导其工作,靠行政动力来推动其运行,自身蜕变为行政的附庸。行政组织有时也要担负非行政的事务,如开展卫生、教育、经济活动。但是,一些行政机构不了解非行政方法,不会设定非行政目标,也不会运用非行政的激励或惩罚,它们把各种非行政事务全行政化了,结果行政机构除了行政什么也做不了,非行政事务一入其手便面目全非。

 

  二、“行政依赖症”的成因

 

  社会心理是社会存在的反映,在我国之所以会产生“行政依赖症”,主要是因为长期存在以下情况:

 

  1行政权力过大,各权力结构不平衡。我国社会主义改造完成后,“大政府”(党和政府等权力机构的总和)的权力达到了顶峰,国家事无巨细都由政府操办,人们吃饭穿衣找政府,就业住房找政府,夫妻闹矛盾也找政府。这种“大政府、小社会”的格局,自然导致人们对于行政的依赖心理。

 

  2管制型行政。过去我国的行政特点是管制性的,对于社会的各种人、组织、活动都以管制为目的和手段,“大政府”对经济社会文化事务干预得过多过深且控制得过细过死,社会和公民始终被支配、安排着,只能跟随、顺从、接受,几乎没有自己确定目标、主动生活的机会,都成了政府机构的一个部分或它的延伸,缺乏自我组织和自我服务能力,生活在申请、等待、找人的模式中,久而久之便养成心理上的行政依赖。

 

  3资源相对垄断。获取利益是人们行政行为的基本动力,而满足利益最关键的条件是资源,如物质资源、财政资源、政策资源、法律资源、道德资源、舆论资源等。这些资源掌握在谁的手里,谁就有权力,就会成为中心,人们就要依附于他。在过去,我国的各种资源都集中在“大政府”手中,权力高度集中,资源配置和利益分配一般都由政府说了算,人们不能自己吸纳资源、调动资源,也不能自己解决问题满足需要,因此只能依附于行政之上。

 

  4官本位、权力本位及权力自身的不断扩张。官本位下权力占有一切,衡量一切,官员给人最鲜明的印象就是“有权”。上级官员或机构对于下级、对于社会就是权威、根本,决定他们的生存与发展,他们势必事事服从上级、请示上级,唯上级的意志为转移。而官僚体系自成一统,与社会分离,也使得他们只能从内部寻求解决问题、落实决策的途径和人选,必然严重依赖下级,要给自己创造更多的耳目和腿脚。而且,权力具有自我扩张的倾向,它们会不断地自我繁衍,不断侵吞社会私域的范围,在没有限制的情况下自然要扩大已有的权力。

 

  5市民社会弱小,社会团体不发达,各项事业的独立性差。民主社会的一大特征是社会和政府分离,在政府外存在一个能力较大、较为健全的社会体系,包括各种社会团体、第三部门、非政府组织等。它们可以代行一些政府职能,承揽不必由政府负责的社会事务,也可以和政府联合解决一些公共问题,由此实现了社会资源的分散化和解决社会问题途径的多元化。

 

  6责任意识淡漠,行政惰性浓厚,有较重的推诿心理。完成任何职责都要耗费大量的体力和精力,都会遇到各种各样的困难,而且还要面临失败带来的惩处。推卸责任最省力气,更省心省事。一些官员形成了不良的工作态度,而一些部门又缺乏明晰的责任制度,都致使了行政事务的外化和泛化。

 

  7人们心理、人格的独立性差,存在一般性的依赖心理。中国人历来就被笼罩在宗法的网中,隶属于“圣君”、“慈父”和“父母”官,唯上唯书唯大人;历来都缺乏个性、自我和独立意识,在婚姻、职业、兴趣爱好上听命于家长的决断。现代行政集权加重了这个倾向,人们从私人生活中的依赖进而扩展到公共生活中对行政的依赖。

 

  8人治盛行。人治的特点是具体的官员靠具体的言行进行领导,没有一般的规则和统一的程序,决策武断,暗箱操作,人情大于法或有法不依执法不严,行政活动随意性极大。人治下事情如何发展要看长官的意志,是非曲直如何要等长官评说,一件事、一个人遇到不同的官员就有不同的结果。长期的人治教会了人们去依赖行政、依附官员,这是万变不易的制胜法宝。

 

  9泛行政化。近代以来我国一直处于社会转型和政治转型中,行政化和军事化是极其流行的方法,也相当凑效,各种组织、活动、管理过程都蜂起效尤。而且,我国的公共管理理论落后,对于各类公共组织如何组织、建设和管理缺乏新的思路和方法,最终万川归一,都走到行政这条路上。

 

  10权利义务观念淡薄,分享权力的心理严重。长期以来我国缺乏明晰的权利和义务规范,人们对自己的权利义务是什么、边界何在很不清楚,结果很多人追求非分的权利和权力,常常借助于不该为他使用的手段、组织来办自己的事情,上下借力、同级借力的现象便比比皆是。

 

  三、“行政依赖症”的克服

 

  “行政依赖症”的存在,给公共行政自身和社会的各项事业都带来了负面影响,如造成行政机构的臃肿,加大社会财政负担;产生大量的官员,增加内耗的频度和协调的难度;扩大行政权力,强化集权倾向;降低人们的独立性、创造性,稀释社会的活力和动力;组织过细过密,管理过于繁复但效率低下。因此,对于“行政依赖症”,应想方设法尽力克服。为此,本文建议对症下药采用如下措施:

 

  1对政府进行多方面全方位的改革。推进行政分权放权,促进社会资源占有主体的多元化和分散化;转变政府职能,把政府从管制型改造为服务型;完善政府结构设计,取缔一些无用的机构与职位;健全官员责任的考核、奖惩制度,加强民众对官员的监督权,对于滥施权威、垄断权利、舞权弄术、胁迫人们依附行贿者给予惩处。

 

 

 

  2促进市民社会发展,培育社会自治能力和自我服务的社群组织。其中的关键是政府放权放手,把相当部分的行政业务分离出去让渡给社会,为社会提供发展空间。政府还要鼓励中介组织、行业协会、基金会等非政府组织的繁荣壮大,并用法律和制度的方式巩固改革的成果。

 

  3加强法治建设,依法行政,依法维权。当社会实现了法治后,人们有什么权利法律规定已很清楚,按照法律就可以实现,那么人们就免去人身依附的必要了,也不需要寻找政策、找权威、拉关系、走后门。

 

  4、提高行政官员和一般公民的能力素质。有些人的行政依赖是不得不依赖,他们的确能力太低,自己无法解决问题,靠官员、等上级实在出于迫不得已。但是,如果他们的能力提高了,素质增强了,这样的等靠要既没有必要,也很麻烦。因此,提高全民和官员的自身素质与能力具有釜底抽薪的重大意义。据此我们要改进教育,把教育从知识型转变为能力型。

 

  5、思想观念上的教育和重塑。主要包括公民意识、民主意识、平等意识、公仆意识、责任意识、权力意识、权利义务意识以及独立的人格与心理等方面的教育和重塑。中国的转型需要观念转型,尤其需要行政观念的转型。因此,要开展全社会的启蒙运动,启科学、民主、法治之蒙,而其中的重中之重,则是对行政人员的公民教育,努力消除他们头脑中的各种各样的权力本位思想和特权意识。 
 

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